Уже практически второй год мы живем в ожидании перемен в законодательстве в области охраны окружающей среды. В частности в области экологического аудита, экологической экспертизы, экологического страхования, обращения с отходами и так далее. Такие надежды нам дало Министерство природных ресурсов и экологии (выступление министра Ю.П. Трутнева в декабре 2008 г. о законодательных планах МПР и экологии на ближайшие 3 года (2009-2011 г.), Госсовет (заседание 27 мая 2010 г.), конкретные наказы Президента РФ Д.А. Медведева (ноябрь 2010 г.) и разработка перспективных планов развития экологических направлений деятельности в нашей стране (до 2020 г и даже до 2030 г.). Совсем недавно Ю.П. Трутнев отчитался о проделанной работе в области законотворчества перед Председателем Правительства В.В. Путиным о проделанной за последние годы работой. Доложено, что федеральные законы «Об отходах производства и потребления» и «Об экологическом аудите» проходят стандартную процедуру рассмотрения, а, значит, в ближайшее время будут приняты.
В 2008 году вступил в силу Федеральный закон N 315-Ф3 «О саморегулируемых организациях». Основная публично заявленная цель при создании СРО - переложить на эти объединения избыточные функции государства. Развитие института СРО неоднократно обсуждалось как мера снижения государственного контроля над экономикой. По мнению Президента Российской Федерации Д.А. Медведева, саморегулируемые организации должны «доказать, что они эффективны, именно своей работой, что они могут выполнять свои функции не хуже, чем государство». По оценкам Минэкономразвития сегодня в России создано более 600 саморегулируемых организаций в таких направлениях деятельности как строительство, проектирование и гидрогеологические изыскания (Градостроительный кодекс), оценочная деятельность (ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»), финансовый аудит (ФЗ «Об аудиторской деятельности») и некоторых других, для которых специальными федеральными законами установлены специальные требования в области саморегулирования и федеральный уполномоченный орган, который от имени Государства регулирует деятельность СРО.
Так в чем может реально состоять роль СРО в сферах профессиональной деятельности?
В нашей стране принято с помощью лицензирования отдельных видов деятельности регулировать профессионализм организаций (или индивидуальных предпринимателей), работающих в поле такого регулирования. Совершенно очевидно, что контроль деятельности по выданным лицензиям – самое сложное для государства. Практически такой контроль не всегда эффективен. Кроме того, ответственность органа, выдавшего лицензию, за работу лицензированного предприятия - минимальна, поскольку в основе лицензирования лежит проверка документации предприятия. Кроме того, в нормативных документах (Федеральный закон – 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видах деятельности».
В настоящее время принят новый закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» - 99-ФЗ от 04 мая 2011 года, который полностью вступит в силу до 1 января 2012 года и отменит собой действующий закон) такая ответственность проявляется в контрольных проверках предприятий. Изменения в работе лицензированных предприятий в период действия лицензий практически бесконтрольны. (Новый закон декларирует, что выданные лицензии будут бессрочными. Тем самым плановые проверки приобретают очень большое значение) Саморегулируемые организации должны устранить этот недостаток ответственностью за профессионализм входящих в СРО предприятий всем своим имуществом и компенсационным фондом. Фактически, создание СРО должно заменить лицензирование на аккредитацию в СРО под контролем государства.
Рассмотрим вопрос создания Саморегулируемых организаций в экологических областях деятельности. Первая возможность создания таких СРО – внести изменения в закон «О лицензировании отдельных видов деятельности». Второй возможностью создания СРО по экологическим видам деятельности является контроль за такими видами деятельности, которые сегодня не входят в сферу регулируемой государством деятельности. Для этого требуется внести в перечень профессиональных видов деятельности, например, расчеты в области экологического нормирования, экологическое страхование, экологический консалтинг и иные экологические услуги и работы. Сначала остановимся на первой возможности создания СРО. В экологической сфере деятельности только «обращение с отходами» является лицензируемым.
Это деятельность по «сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I - IV класса опасности» (не подлежит лицензированию деятельность по накоплению отходов I - V класса опасности, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов V класса опасности) (128-ФЗ, ст. 17, п.1, пп. 74 в новом законе 99-ФЗ ст.12 п.1 пп.30 из лицензирования выпадает вид деятельности «транспортирование»);
Теперь обратимся к 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», ст. 1.:
сбор отходов - прием или поступление отходов от физических лиц и юридических лиц в целях дальнейшего использования, обезвреживания, транспортирования, размещения таких отходов; использование отходов - применение отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг или для получения энергии; обезвреживание отходов - обработка отходов, в том числе сжигание и обеззараживание отходов на специализированных установках, в целях предотвращения вредного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду; транспортирование отходов - перемещение отходов с помощью транспортных средств вне границ земельного участка, находящегося в собственности юридического лица или индивидуального предпринимателя либо предоставленного им на иных правах; размещение отходов - хранение и захоронение отходов. Можно ли какой-либо из указанных профессиональных видов деятельности перенести в области регулирования СРО?
Сбор отходов – профессиональный вид деятельности, которым фактически предприятия, от деятельности которых образуются отходы – не занимаются. Сбор отходов – сегодня – это та деятельность, которой занимаются транспортные организации, перевозящие твердые отходы от «забора» источника их образования до места размещения (использования, обезвреживания, хранения, захоронения), в общем случае – места утилизации. (Кстати, такого определения в законодательстве не содержится). Фактически сегодня полностью разрушена инфраструктура сбора вторичных отходов (в прошлом – «утильсырья»). Поэтому данный вид деятельности может (должен) быть переведен в профессиональный вид деятельности, который можно регулировать саморегулированием.
Более того, тогда смогут быть решены вопросы:
- о собственности в отношении отходов,
- о рынке вторсырья,
- о том, какая организация должна отвечать за переработку отдельных видов вторичных отходов (вторичного сырья),
- о раздельном сборе отходов и
- о внутренней структуре системы вторичной переработки отходов,
- иные вопросы.
Использование отходов – профессиональный вид деятельности заводов, фабрик (производств). Использование отходов в том определении, которое сегодня есть в законе, фактически трудно регулируется СРО, поскольку относится к разным сферам деятельности:
– сжигание на мусоросжигательных заводах (отдельных печах, котельных), с целью получения энергии;
- переработка вторичных отходов (вторичного сырья), с целью получения продукции (кстати, определения «вторичное сырье», «вторичный отход» в законодательстве нет);
- выделение из вторичного сырья полезных элементов для дальнейшего применения;
- т.д.
Собрать в одно СРО такие предприятия проблематично. Также проблематично регулировать их деятельность посредством СРО. Да и надо ли?
Обезвреживание отходов – профессиональный вид деятельности во многом пересекающийся с использованием. Как правило, это химически, биологически, экологически опасные производства. Регулирование их деятельности СРО невозможно, поскольку работу таких предприятий из-за их опасности должно контролировать государство (Закон «О техническом регулировании»). Однако эти оба вида деятельности необходимо отнести к лицензированию профессиональных видов деятельности, а не деятельности по обращению с отходами. Такими видами деятельности организации, в результате деятельности которых образуются опасные отходы, не занимаются. (Есть иной выход – законодательно закрепить за такими организациями обязанность обезвреживать свои отходы, а потом их утилизировать в общем порядке. В этом случае можно будет говорить об «ответственности производителя» или «социальной ответственности производителя».)
Транспортирование отходов – профессиональный вид деятельности, который выполняют отдельные специализированные организации. Крайне редко организации, в результате деятельности которых образуются отходы, сами перевозят их. Транспортные компании занимаются этим видом деятельности профессионально – имеют соответствующий транспорт, специально обученный персонал водителей, и различаются только по видам отходов, которые они перевозят. Такой вид деятельности может легко регулировать СРО. Это только повысит профессионализм и ответственность таких организаций.
Размещение отходов – также профессиональный вид деятельности (см. определение), который требует систематизации. Организации, в результате деятельности которых образуются отходы, такие отходы накапливают (временное складирование отходов (на срок не более чем шесть месяцев)…). Этот вид деятельности не лицензируется и не должен быть регулирован никем, кроме самого предприятия. Вопрос хранения и захоронения отходов вполне могут решать СРО. В случае Отнесение видов деятельности – сбор, транспортирование, размещение отходов – к регулированию через саморегулируемые организации, поможет создать систему обращения с отходами в регионе и таким образом справиться с ними.
Во-первых, такое систематизирование обозначенной деятельности приведет к улучшению учета и контроля образующихся отходов и платы за их утилизацию.
Во-вторых, поможет организовать инфраструктуру сбора и использования вторичного сырья – рынка отходов производства и потребления.
В-третьих – улучшит экономические стимулы для предприятий в вопросах сбора и переработки вторичных отходов – создания инфраструктуры в этих видах деятельности.
На наш взгляд, подобная систематизация указанных видов деятельности упорядочит и лицензирование в области обращения с отходами, поскольку сейчас очень много путаницы. Пример, – на какие виды деятельности получают сегодня лицензию транспортные организации, которые перевозят отходы производства и потребления (ТБО – твердые бытовые отходы) – на профессиональную деятельность перевозчиков (транспортников), которая не прописана в законе «О лицензировании отдельных видов деятельности» или на деятельность в области обращения с отходами – сбор, транспортирование. Ведь те отходы, которые они перевозят, не относятся к отходам, которые образуются в процессе их непосредственной деятельности. А лицензирование (пп.74) направлено на обращение именно с такими отходами, а не с отходами сторонних производств.
Пример – на какую деятельность получают лицензию полигоны ТБО или ПГС (полигоны отходов от государственного строительства), или любые иные полигоны? Рассуждения те же, что и для транспортных компаний. Еще пример, – какими нормативным законодательными документами (кроме определения в 89-ФЗ) определен сбор отходов? Ни одно предприятие, использующее в своей профессиональной деятельности «вторичное сырье», не занимается сбором отходов в том виде, в котором оно прописано в законе. Такая деятельность сегодня не регулируется законодательно. Поэтому фактически деятельность и транспортных компаний и переработчиков «вторичного сырья» не законна, хотя бы постольку, поскольку законодательно не определены финансовые отношения «сборщиков» «вторсырья», тех, кто заплатил за «будущее вторсырье», когда покупал, например, воду в бутылке, и «переработчиков» такого сырья.
Примеров недостаточного регулирования отношений в области обращения с отходами можно приводить очень много. Все они решатся, если эти области деятельности перевести в область регулирования СРО и создать систему такого регулирования.В соответствии с действующим российским законодательством всё бремя ответственности за сбор и утилизацию отходов потребителей лежит на муниципальных органах власти. Очевидно, что органы местного самоуправления не в состоянии справиться с всё возрастающим количеством отходов. Однако дело не только в недостаточном финансировании местных властей из федерального бюджета. До тех пор, пока сбор, транспортирование, утилизация отходов не станут бизнесом, приносящим прибыль, мы не достигнем необходимых результатов в области обращения с отходами производства и потребления, в том числе сокращения количества отходов и вовлечения большей части отходов в переработку.
Саморегулирование установит общие правила и нормы в сфере обращения с отходами. Механизм же создания СРО детально урегулирован федеральным законом «О саморегулируемых организациях», поэтому дело только за специальным законом, который определит для таких СРО особые условия и федеральный уполномоченный орган, призванный контролировать их деятельность.Экологическая проблематика является комплексной и чрезвычайно сложной, она затрагивает самые разные виды и сферы деятельности. Но фактически такие виды деятельности сегодня не лицензируются, а потому не могут контролироваться государством с точки зрения профессионализма (квалификации) исполнения.
Это такие виды деятельности, как, например:
- экологический аудит (проверка природоохранной документации производителя на соответствие ее экологическому законодательству РФ, субъекта РФ). Сегодня обязательным является экологический аудит, назначаемый органами судебной власти, в остальных случаях он доброволен.
- экологический консалтинг,
- организация профессионального обучения, переподготовки и аттестации в области экологии и природопользования. В настоящее время существуют три экологические программы дополнительного образования (в частности - для руководящего состава предприятий - 72 и 90 часов), которые регулируются Министерством образования и науки и одна программа (в области обращения с отходами на 112 часов – приказ № 868 МПР России), обучение по которой требуется при получении лицензии на деятельность по «сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I - IV класса опасности».
- разработка нормативной документации для предприятий (загрязнение атмосферного воздуха – том проект ПДВ, водных объектов – том проект НДС (ПДВ), нормирование отходов производства и объектов их размещения – том П проект НООЛР). Сегодня за разработку таких документов ответственно само предприятие, загрязняющее окружающую среду, но в 95% случаев предприятия привлекают к выполнению такой работы сторонние «профессиональные» экологические организации.
Эти виды деятельности сегодня вообще не регулируются никаким законодательством. За соответствие нормативной документации предприятия действующему законодательству отвечает само предприятие. То есть в области экологического нормирования применяются те же принципы, что в налогообложении – предприятия сами себе начисляют налоги, сами их оплачивают, сами сдают отчеты. Налоговые органы их изредка контролируют.
Фактически, предприятие само себе устанавливает нормативы загрязнений в соответствии со своими техническими регламентами (согласует с органами природнадзора документацию), само начисляет плату за них (согласует плату с органами природнадзора в виде отчетов), само оплачивает. Органы природнадзора изредка контролируют предприятия.
Введение обязательного экологического аудита хотя бы для части предприятий (химически, биологически и т.д. - в общем случае – экологически опасных), перевод экологического нормирования (и экологического консалтинга) в профессиональный вид деятельности могло бы упорядочить всю деятельность в области природоохраны, в том числе, собираемость налогов. Предприятия, да и государство, могли бы предъявлять претензии к профессионализму профильных экологических организаций (сейчас просто спросить не с кого, да и законодательно невозможно).Что касается повышения квалификации в области экологического образования, экологической культуры, экологического сознания – эти вопросы тесно связаны и во многом зависят от общей экологической политики Государства. С точки зрения официального включения их в регулирование посредством СРО – не целесообразно, поскольку невозможно выделить именно этот вид образования в отдельное регулирование. Но включить в стандарты СРО обязательность получения экологического образования (хотя бы в виде повышения квалификации) – можно и нужно.
Агитировать за создание СРО в области обращения с отходами и экологии в целом, возможно, до сих пор необходимо (ведь до сих пор нет соответствующего законодательства, но появилась надежда на его появление). Но мы остановимся на возможных негативных результатах организации таких СРО, которые, видимо, приводят к нерешительности наших законотворцев, несмотря на всю очевидную пользу.
Это:
- угроза монополизации рынков и недобросовестной конкуренции, мошенничества со стороны некоторых СРО, превращения СРО в новую бюрократическую структуру. (Безусловно, создание СРО не ведёт к автоматическому повышению качества экологических услуг, но без должного надзора со стороны государства может привести к разного рода злоупотреблениям;
- высокие материальные издержки (компенсационный взнос, страховка и т.д.) для малых и средних предприятий при вступлении в СРО;
слабое взаимодействие между СРО и государственными органами.
Но эти негативные явления связаны с несовершенством законодательства. Безусловно, саморегулирование – новый тип регулирования профессиональной деятельности. И все недостатки могут быть со временем урегулированы, а деятельность СРО усовершенствована. И это опять-таки тесно связано с общей Политикой Государства, профессионализмом тех, кто занимается организацией СРО, профессионализмом государственных служащих, которые должны заниматься регулирование работы СРО. Совершенствование работы СРО в области природопользования и охраны окружающей среды требует повышения качества взаимодействия с соответствующими органами исполнительной власти: Росприроднадзором, Ростехнадзором, поиска оптимального баланса полномочий государства и СРО. Одно несомненно – с помощью СРО можно повысить ответственность хозяйствующих субъектов за негативное воздействие на окружающую среду.
Орлова Ирина Георгиевна,
Генеральный директор Некоммерческого партнерства
«Экологическое Международное Аудиторское Сообщество»
